| 深化公交体制改革 、搭建良好的市场平台 |
| 作者：唐翀 文章来源：昆明市城市交通研究所 点击数： 更新时间：2008-7-11 |
一、历程
上世纪九十年代以来，昆明通过与国内外城市及机构在城市公共交通发展领域的持续的合作，取得令人瞩目的成就，是国内城市公共交通发展较好的城市之一，具体展现在以下方面：
1、发展规划方面，先后完成了《昆明城市发展与公共交通总体规划》、《昆明城市公共汽车线网及场站规划》、《昆明市公共汽车示范线路规划设计》、《昆明BRT规划研究》等一系列交通规划与研究咨询报告，为昆明城市公共交通的持续发展提供了强有力的技术保障和指引。
2、公交基础设施建设方面，自99′世博会前建设开通了国内首条北京路路中式公交专用道以来，截至目前为止，已相继建成北京路、人民路、金碧路、西昌路、广福路五条公交专用道，总里程达到了45.8公里，初步形成了公交专用道网络结构，为城市中心区大部分地区提供较高品质公共交通服务；同时，公交场站建设也取得了长足发展，规模和布局基本与线网、车辆发展相适应，为城市公交运营创造了基础条件。
3、公交运营方面，由于政府对城市公交发展的重视，公交运营的政策环境、基础设施条件等得以改善，公交企业获得了进行内部经营机制改革的动力，通过一票制、车长制等一系列管理措施，降低人车比，提高单位生产效率；同时，迅速扩展运营线网，运营线网长度由90年代中期近1700公里发展到2900公里，运营里程也由3千多万公里/每年增加到近1.5亿公里/每年，公交客流量保持快速增长的趋势。特别是近五年来，随着城市空间、人口的迅速扩大，刺激了市民对机动化方式出行需求的进一步增加，以此同时，政府亦逐步加快了对“公交优先”政策的落实，使公交企业得到了迅猛的发展，日均客流量由2003年的100万人次增加到目前的195万人次左右，公交在各类方式中的分担率提升至26%。可以说，在当前小汽车交通快速发展的状况下，昆明公交的发展为带动城市化水平的提升，延缓市民对使用个体机动交通出行的依赖，缓解城市交通发挥了重要作用。
二、问题
当前，昆明目前正处在城市化进程快速推进、机动车总量迅速增长、城市空间布局优化调整的历史性阶段，能否在城市交通发展中真正确立“公交骨干”运输的地位，将直接影响到昆明未来的城市综合竞争力；同时，公共交通作为与老百姓生活密切相关的一件大事，处理好坏与否，直接影响到政府在百姓中的威信。为此，昆明公共交通的发展必须探寻一条能保持持续发展并行之有效的道路，一条深化改革的道路，而在此之前，更应深刻认识到我们在城市公交发展过程中的主要问题和障碍。
1、城市公共交通基础设施发展滞后，布局亟待优化。近年来通过政府财政扶持和企业投入，公交场站建设取得了长足的进步，但总体上还处于还历史欠账的阶段。问题主要表现在：一方面，公交车场建设速度落后于公交线网和公交车辆的增长速度，停车保养场用地面积缺口达30万平方米左右，81％的首末站借道停靠，这不仅影响了车辆的日常维护保养，而且也影响了车辆的调度效率和运营成本，并造成局部路段各种交通相互干扰，交通运行效率降低；另一方面，随着城市规模的迅速扩大、功能结构的调整，由于外围公交场站未能得到及时的建设，早期形成的公交场站已处于城市中心区，其功能、用地没有得到有效置换，导致我市公共交通线网优化调整困难，整体运营效率降低。
2、体制上的二元化，致使城乡公交一体化推进缓慢。随着昆明城市的版图迅速扩大，城市公交有进一步向外扩展的要求，在此过程中必然会与城郊短途客运在空间存在重叠，从而产生对运营资源的恶性争夺，难以协调，严重阻碍城乡交通的融合，究其原因在于：第一，管理体制二元化是推进城乡公交一体化的主要障碍，在二元管理体制下，属市政部门管理的公交更多定位于公益性质，而属交通部门管理的城郊短途则更偏向于追求运营效益的市场定位，两者定位的不同造成了地位不均等，利益上的冲突导致摩擦不断，制约着昆明城乡一体化的进程；第二，城乡公交规划严重滞后于城乡公交发展，可以肯定地说，城郊短途客运与城市公交两大系统的经营者均享有发展之权利，但由于缺乏规划，难以准确定位在城市发展不同阶段它们各自的地位、功能及相互关系，他们都力求各自行业在资源配置上的最大化和最优化，这就更加剧了固有的资源性矛盾，这种恶性的竞争，使得城乡公交间的衔接性差，整体公交运营及个人公交消费成本增大，阻碍了昆明城市公交服务水平的进一步提升，更不利于减小城乡差别，实现城乡统筹发展的战略发展目标。
3、城市公共交通的公益属性和市场特征模糊，内在发展动力不足。2006年建设部会同国家发展改革委、财政部、劳动保障部等四部门印发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城〔2006〕288号），进一步明确了城市公共交通的公益性定位。但这并不等同于将公交的公益性简单地和财政补贴划上等号，更不能忽视企业在生产经营中的市场作为。正是由于长期以来城市公共交通客观上存在的公益属性和市场特征没有得到清晰的界定，使得政府财政补贴资金使用效率低，很难搭建一个良好的公交运营市场平台；同时，作为公交运营企业也难以核算其真实的运营成本，加之其运营成本的开放性，票价长期倒挂，企业缺乏进一步发展的内部动力。因此，当务之急应准确定位政府在发展城市公共交通中的目标和责任，提出在政策、规划、土地、线路专营、目标管理、公共服务购买等方面的具体要求和措施，使政策制定者与公交运营者权责分开，在此前提下，方可引入市场竞争，提高公交服务水平。
三、经验
国外一些公共交通发展较好的城市经验表明，在明确了城市公交所有权和经营权的关系后，并不一定由城市公共部门来提供服务，而是通过开放市场，实施特许经营，从而进一步提升城市公交运营管理，改善城市公交服务，满足市民高质量的公交出行需求。例如，在法国巴黎、南美的波哥大、库里提巴等城市，政府负责制订城市公交的长远规划及各阶段实现目标，公交运营则由私人公司通过招标获得经营特许，私人公司负责投入必要的运营资金和按经营合同条款高标准地实现运营要求，这样可以在相当程度上减少政府的负担和管理压力；此外，政府给私人公司提供许多方便，如私人公司向银行贷款由政府担保等，财务则由一个公私联合的机构共同管理，并负责研究制定票制体系和发售车票，同时，根据各公交运营公司的运营公里和服务分配运营收入或给予补贴，而不是根据乘客量的多少，这样有利于公交线路的均匀分布，防止运营企业之间的恶性竞争，以及出现城市某些区域公交服务不足的现象；在亚洲，香港、新加坡和东京的城市公交运营体制也大都如此。
四、思路
1、建立“大公交”的一体化管理体制，完善多元化投入的有序公交市场竞争。为适应未来包括城市轨道交通在内的城市公交发展需要，统筹昆明城市公共交通规划、建设和管理事务，促进公共交通事业快速、健康、可持续发展，使公共交通的发展与城市的发展相适应，结合当前国家各部委职能调整的契机，建议整合与昆明公共交通有关联的核心决策权、事权和财权，成立的昆明市公共交通管理局或城市公共交通委员会，提高公共交通管理的专业化水平和办事效率。
公共交通管理局作为昆明市政府下设的管理机构，机构主要职责有：制定统一的城市公交发展规划和各类专项研究；统一负责公交基础设施及枢纽的建设、资产管理和日常维护工作；开展有限期（一般为五年）的公交营运特许经营，确保民间资本和外资在统一的市场准入条件下进入公共交通领域，形成投资主体多元化；制订并协调各类公交票制、票价；代表政府行使对公交运营企业（巴士公司、轨道公司、出租车公司等）提供的服务进行考核和监督；对运营收入和政府投入进行管理和分配等。简单地说，机构将代表政府负责城市公交发展目标的实现，而具体运营指标及内部管理由运营公司按合同实现，这样既确保了整个公共交通产业具有适应市场变化的竞争力，也保障了政府在公共交通事业发展中的主导权。
2、改革公交补贴机制，提高公共财政使用效率，保证政府利用市场手段有效配置、调控城市公交资源。公共交通的公益性定位和公共交通在城市可持续发展中的战略地位，决定了其并不适合完全的市场竞争方式，因此，必须确立城市公交在整个城市交通政策上的优先发展地位，尤其在政府财政扶持方面，应转变观念，将过去对公交的亏损补贴调整为用于购买公共客运服务的公共财政支出，昆明市政府根据财力及公交发展阶段目标的要求，制定每一阶段用于公交事业发展的公共财政支出。此外，公交经营的收入将不直接发放到公交运营企业手中，而是由公交管理局根据企业的实际运行里程和服务水平为标准进行核算，以改善收入分配的公平，确保各运营企业经营线路的秩序稳定，避免在线路运营中出现恶性竞争的情况，同时，政府积极鼓励运营企业通过改善经营、提高效率来增加收入。
3、紧抓规划龙头，深入开展各项公交规划与研究，合理配置资源，推动城市公交事业协调发展。城市公共交通规划不能滞后于城市交通发展,并且应根据城市形态的发展和变化，对规划进行动态调整。在《昆明城市综合交通体系规划》、《昆明城市公交专项规划》等一系列规划的基础上，《公交建设规划》按每5年一次进行滚动编制，其主要作用在于评估上一阶段公交发展状况，明确下一阶段公交发展目标、任务及建设内容，为运营合同及招标文件的制定提供条件，同时，开列出5年内所需建设项目的清单，报市政府审批。
五、近期措施
1、改造提升BRT系统
拓展公交专用道网络。在昆明主城区现有公交专用道的基础上，按既有规划建设和加密昆明公交专用道体系，近期重点是对主城公交专用道进行延伸及建设开通主城与呈贡的BRT，具体包括海埂路、西坝路、川金路、人民东路延长线、昆洛路公交专用道的建设与开通。
提升公交车辆品质：昆明目前仅在北京路公交专用道上少量18米长的低踏板、大容量、环保型的公交车，其它都为8～12米的普通公交车辆。因此，为保证足够大的公交运力，应结合公交线网的运营组织模式及票制，实现在公交专用道上运营的BRT线路都为大容量铰链车辆，其它辅助线路均为高品质公交车辆。
保障公交专用路权：目前北京路、人民路、金碧路、西昌路部分公交专用道尚无隔离设施，使得公交车辆在运行过程中受到社会车辆干扰，影响公交运营效率。因此，应逐步采用隔离设施（隔离墩或隔离栏）封闭全部公交专用道，确保公交的专用路权。
2.优化公交线网运营模式
优化线路级配，形成“主干线+次干线+接驳线”的分级衔接合理的公交网络结构。即：
一级线网：BRT骨干线路，在昆明公交专用道上分别只运行与容量相匹配的几条大运力、高服务水平的精品骨干线路，使得其形象和效果达到轨道交通的中等运力水平。
二级线网：地区性干线，连接BRT骨干线路未能覆盖的、城市核心区外、并有较大出行需求地区或枢纽之间的线路，同时作为BRT骨干线网的辅助线路，有部分线路经过客运走廊与BRT线路并行。
三级线网：区域客流收集支线，分布在城市边缘各居住区、行政村、中心区路网条件较差的地方，与BRT骨干线网、地区性线网相接或相交构成的线路，在客流发生点和以上两级线网之间收集和疏散客流。
3、继续推行公交票制改革
虽然目前昆明已经通过IC卡技术，实施减付换乘，但应该说目前票制仍属于“计次”票制范畴，仍未打破“线”和“网”之间的瓶颈和障碍。因此，在优化公交线网运营组织模式的基础上，继续维持低票制政策，通过IC卡技术，采用“一票换乘”制，由减付换乘逐步过渡到免付换乘，使居民由“线路”出行转变为“网络”出行，最终建立各层次公交系统的一体化票制体系。
4、整合交通系统的换乘体系
为保证公共交通与其它交通方式的合理衔接，应在一些大型换乘枢纽站设置停车场停放私人交通工具，让出行者实现P+R；在公交站点设置机动车的停放空间，吸引个体机动车向公交车转换，并提高公交线路的有效服务范围；在公交站点设置自行车停放空间，让出行者实现B＋R，引导自行车的长距离出行使用公交，短距离出行减少，优化交通出行结构和出行时距。
同时，为保证公共交通内部间的合理衔接，应依据综合交通体系规划、公共交通专项规划，建设公交内部换乘枢纽,实现轨道交通、BRT、常规公交之间的有效衔接,发挥公共交通系统的整体效益。
5.营运调度逐步现代化
目前昆明公交集团已建立了初步的公交营运调度中心，并且对部分线路实现了运营的智能化，但由于大部分线路还是采用人工调度，尚未发挥公共交通系统整体的运输效率。
因此,应逐步采用高新技术，建设基于GPS或其它电子定位系统的公交营运调度中心，控制和监控公交运营，使得公交控制中心能够对每辆运营中的公交车运行状态进行调整，并搜集客流信息，制定合理的运营计划提高公共交通的营运效率和服务水平。 |
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